文字解读：《内蒙古自治区关于完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场的实施意见》政策解读
一、制定的背景
改革开放以来，我国已形成了制度体系相对完善的土地一级市场，而以市场主体之间转让、出租、抵押为主的土地二级市场发展相对滞后。党中央、国务院高度重视土地制度改革工作。2017年1月，经党中央、国务院同意，原国土资源部在北京市房山区等全国34个市（县、区）开展为期两年的土地二级市场试点。我区二连浩特市是试点之一，2018年9月，试点通过原国土资源部验收，为期两年的试点工作，形成了一批可复制、可推广的改革经验。在全国试点经验基础上，2019年7月6日，国务院办公厅下发《国务院办公厅关于完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场的指导意见》。根据《指导意见》精神及自治区政府相关要求，自治区制定了《关于完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场的实施意见》（以下简称《实施意见》）。
二、《实施意见》的重要意义
一是推进“放管服”改革，优化营商环境的重要举措。与土地一级市场中政府同时行使所有者职责和履行监管者职责不同，政府在土地二级市场中的职责和作用主要是制定交易规则，保障公平竞争，加强服务监管，维护市场秩序，弥补市场失灵。
二是促进节约集约用地、加快推动经济高质量发展的重要举措。党的十九大报告提出，我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段。《实施意见》充分运用市场机制盘活存量土地和低效用地，从根本上解决交易门槛过高、流转不畅的问题，促进土地资源合理配置和节约集约利用，为高质量发展提供用地保障。
三是切实推进自治区土地二级市场建设的实际需要。《指导意见》明确了完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场总体要求（包括指导思想、基本原则、目标任务、适用范围等），同时，在现行法律框架下对建设用地使用权转让、出租、抵押作了原则性规定，但从实际操作层面来看，仍需进一步细化。我区二连浩特市作为全国试点城市之一，在试点中探索了一些好的实践做法，并获得国家验收组的充分肯定，在自治区层面予以吸收和提炼，在《实施意见》中进一步明确建设用地使用权转让、出租、抵押相关操作性规定，有利于推进我区土地二级市场建设。
三、《实施意见》的主要内容
《实施意见》分七个部分，共二十一条，总体框架以《指导意见》为基础进行补充和细化，包括目标任务及适用范围2条，明晰转让条件、完善转让规则3条，加强出租管理、提高服务水平4条，完善抵押机制、保障抵押权能3条，健全服务体系、规范市场秩序4条，加强监测监管2条和保障措施3条。
（一）目标任务及适用范围。主要阐述了自治区土地二级市场的适用范围，同时对二级市场建设的时间节点和具体目标进行了描述。
（二）明晰转让条件、完善转让规则。该部分明确了建设用地使用权的几种转让形式，同时，对以划拨方式取得、以出让方式取得、以作价出资或入股方式取得等几种情况的建设用地转让条件作了框定。此外，还明确了土地分割、合并转让的条件。
（三）加强出租管理，提高服务水平。首先明确了建设用地出租的必要条件，在此基础上，主要从规范有偿和划拨两种取得方式下的建设用地使用权出租管理上进行了阐述。同时，对地方自然资源主管部门在营造建设用地使用权出租环境上提出了要求。
（四）完善抵押机制，保障抵押权能。该部分明确了以划拨方式取得、以出让、作价出资或入股等方式取得和以租赁方式取得三种情况下的建设用地使用权抵押条件。同时，就放宽抵押人和抵押物限制进行了有益探索。
（五）健全服务体系，规范市场秩序。主要从搭建交易平台、规范交易流程、加强数据互通、培育中介机构四个方面对健全服务体系进行了详细阐述。
（六）加强监测监管。重点对土地二级市场价格的动态监测、监管进行了阐述，强调了政府职能部门在土地二级市场中的调控作用。同时，明确了要对失信责任主体实施联合惩戒。
（七）保障措施。侧重压实了市、县人民政府在土地市场建设方面的主体责任，提出工作任务，明确了部门之间如何协作和监督问责。进一步完善了激励和约束措施，目的在于有效降低制度性交易成本，适度增加保有成本，促进土地要素流通顺畅。
四、《实施意见》的亮点
（一）明确了交易范围，规范了交易流程。针对土地二级市场交易过程中范围、条件、规则等重点环节进行了明确。
一是讲清了什么能交易、什么不能交易。在目标任务及适用范围条款中明确了二级市场建设完善的时间节点和交易的对象，在明晰转让条件，完善转让规则条款中明确了交易的形式及条件，阐明了土地进入二级市场前应具备的条件和状态。
二是阐明了不同方式取得的建设用地使用权如何交易。相对于土地一级市场，土地二级市场交易中的权利体系更加复杂，涉及所有权人、使用权人和其他利益相关人，通过不同方式取得的土地具有不同的权能，各方需承担的责任义务和收益预期也各不相同。在明晰不同权能建设用地转让条件条款中，分别对划拨方式、出让方式、价出资或入股方式以及企业兼并重组、改制时划拨建设用地使用权转让的条件进行了梳理，对如何分割、合并转让进行了明确。结合自治区当前工业用地分割转让没有明确政策规定的现状，补充提出了“达到转让条件的工业用地可以进行分割，鼓励通过分割转让方式充分利用在建工程及企业低效用地和空闲厂房发展新兴产业，但改变土地用途须经依法批准。
三是讲清了在哪儿交易、由谁交易、怎样交易等问题。在搭建交易平台条款中，要求盟市、旗县（市、区）要在政务服务大厅或不动产登记大厅设立综合受理窗口，提供交易场所，建立网上交易信息系统。在营造建设用地使用权出租环境和规范交易流程条款中，明确了交易双方可通过公共资源交易网站或土地二级市场交易平台等渠道发布和获取市场信息，可依法自行协商交易，也可委托土地二级市场交易平台公开交易。
（三）依法保护权利人合法权益，提高交易主体服务效率。
一是坚持平等、全面、依法保护产权。充分尊重权利人意愿，保障市场主体合法权益，实现各类市场主体按照市场规则和市场价格依法平等使用和交易建设用地使用权。比如放宽对抵押权人的限制。有的地方出于谨慎，将“贷款人”“放贷人”简单等同于“抵押权人”，由此扩大了限制范围，限制除了金融机构以外的自然人、企业办理抵押登记，影响了土地使用权人的合法权益。实际上，除了“放贷”，自然人、企业之间还有多种经济关系，均可能产生债权债务关系。由此订立抵押合同、设定抵押权也属正常的市场行为。因此，自然人、企业均可作为抵押权人。比如放宽对抵押物的限制。2017年，国务院办公厅印发《关于进一步激发社会领域投资活力的意见》（国办发〔2017〕21号）明确：探索允许营利性的养老、教育等社会领域机构以有偿取得的土地、设施等财产进行抵押融资。《实施意见》在国家政策框架内，结合二连浩特市试点经验，明确“允许不以公益为目的医疗卫生、养老、教育、文化等社会领域企业以有偿方式取得的建设用地使用权、设施等财产进行抵押融资，各地可探索制定相关配套措施”，并约定“确保抵押权实现后土地用途不改变、利益相关人权益不受损”。
二是对政府如何提供服务提出要求。搭建交易平台条款中明确了具备条件的地区，逐步实现纳入政务服务平台统一管理，积极推进“一窗受理”，“一网通办”。加强数据互通、共享条款中要求，“各地自然资源、住房城乡建设、市场监管、税务等主管部门应加强对涉地股权转让的联合监管，及时准确提供涉地股权转让的注册登记、房地产交易等信息，实现信息互通共享”。市场信用体系建设方面，要求各地区制定土地市场信用评价规则和约束措施，对失信责任主体实施联合惩戒，将土地市场严重失信主体名单在“信用中国（内蒙古）”网站上公示。
（四）吸取试点经验，推动闲置低效用地进入二级市场再开发利用。
一是总结试点经验，探索盘活闲置土地方法。房屋建设工程已投资额未达总投资额25％以上的土地限制转让规定有不利于土地的盘活利用、增加转让成本，造成资源浪费等弊端，工业用地未达到“三通一平”的同样如此。2019年9月24日，在浙江宁波召开的全国34个市县试点验收会上，“预告登记转让”机制被自然资源部认定为试点的重大政策创新成果，得到了最高人民法院等中央部委的肯定。基于上述考虑，《实施意见》中提出“属于房屋建设工程已投资额未达到总投资额25％以上，工业用地未达到“三通一平”的，首次转让，按照先投入后转让原则，允许交易双方先行签订建设用地使用权转让合同，依法办理不动产预告登记，待开发投资达到转让条件时，再办理不动产转移登记手续”。
二是具备分割、合并条件的地块，建设用地使用权人提出申请，经依法批准后，可将单宗地分割为多宗地、多宗地合并为一宗地。该条款旨在盘活在建工程及企业低效用地和空闲厂房发展新兴产业。
蒙公网安备 15010502000333号
