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国家行政机关公文处理制度的历史沿革

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发布日期：2001-03-01 00:00　

●　文　达
　　1949年新中国成立后，党和政府的工作重点转向国家经济建设和发展社会事业，开始建立我国社会主义的公文制度。1951年9月，中央人民政府政务院颁发了《公文处理暂行办法》，将公文分为7类12种，即：报告、签报，命令，指示，批复，通报、通知，布告、公告、通告，公函、便函。1957年10月，根据《公文处理暂行办法》在工作实践中的运用情况，国务院秘书厅《关于对公文名称和体式问题的几点意见》对公文名称作了必要的解释和适当的调整，删掉了签报、公告、便函，增加了令、请示、批示，同时将公函简称为“函”。
　　“文革”中，国家行政机关公文处理工作受到了严重摧残和破坏。粉碎“四人帮”后，国务院办公厅着手对公文制度进行全面修订，于1981年2月27日发布了《国家行政机关公文处理暂行办法》。这个《暂行办法》共7章32条，明确了关于公文格式的10项要求，同时对公文文种进行了修改，将公文种类规定为9类15种，即：命令、令、指令，决定、决议，指示，布告、通告、公告，通知，通报，报告、请示，批复，函。该《暂行办法》重新明确了公文体制，简化了办文手续，更加重视实效，并且在第三十二条指出：“各省、自治区、直辖市人民政府和国务院各部门可以根据本办法规定的基本原则，结合实际情况，制订实施细则或者补充规定。”
　　《国家行政机关公文处理暂行办法》经过几年的应用后，有些规定已不能适应新的情况。从1986年9月开始，国务院办公厅约请国务院一些部门和北京、天津、上海等市政府办公厅的同志以及有关专家，对《暂行办法》反复修改，增删逾10稿，将其修改为《国家行政机关公文处理办法》，并于1987年2月18日由国务院办公厅正式颁布。该《办法》共7章37条，比《暂行办法》增加5条。文种由9类15种变为10类15种，其中新增了“会议纪要”一类，同时将令、命令划为一种；公文格式也由10项增加到12项，新增了“签发人”姓名与“附注”两项。该《办法》总结了公文处理工作的历史经验，汲取了党的十一届三中全会以后社会改革和公文改革的成果，在提高公文质量和办文效率等方面发挥了积极作用。
　　进入 90年代后，随着我国社会主义市场经济体制的建立和民主与法制的健全，国家行政机关公文处理工作的规范化、制度化、科学化问题逐步被提上议事日程。因此，国务院办公厅秘书局先后召开6次座谈会，约请有关人员又对《办法》进行反复讨论、修改，历时4年，于1993年11月21日以国务院办公厅名义发布了修订的《国家行政机关公文处理办法》(以下简称1993年的《办法》)。这个《办法》分7章45条，比原《办法》增加了8条，并作了100多处的修改，其中第四十五条规定：“本办法自1994年1月1日起施行，其他有关行政机关公文处理的规定，凡与本办法不一致的，以本办法为准。”
　　同原《办法》相比，1993年的《办法》有6个显著特点。一是强调了公文处理规范化、制度化、科学化的新要求。如第一条规定：“为使国家行政机关(以下简称行政机关)的公文处理工作规范化、制度化、科学化，提高公文处理工作的效率和公文质量，制定本办法。”二是进一步强调了依法撰制公文的要求。如第三十三条强调审核公文要看“是否符合国家的法律、法规和方针、政策及有关规定”；第八条规定：“必须严格执行国家保密法律、法规”。三是调整了公文种类，重新界定了部分文种的适用范围。其中，新增了议案，精简了指令、决议、布告；拓宽了公告、通知、通报、报告、会议纪要的使用范围，缩小了命令的使用范围；重新明确或限制了函和批复的行文方向。四是重新规定了公文中数字的用法。五是对联合行文的文件立卷和复制件的用印等程序作了新的规定，如第三十九条与第四十条。六是适应公文处理自动化的需要，增加了主题词和电报等内容；在提高办文质量的措施方面，明确了各级国家行政机关的办公厅(室)对公文处理工作的管理和指导职能。
　　1998年以来，政府机关职能、公文处理工作方式发生了很大变化。为了适应新形势对公文处理工作的新要求，国务院办公厅从1998年5月开始到2000年8月，历经2年多一点的时间，数次征求各省、市、自治区政府办公厅的意见，对1993年的《办法》又一次进行了修订。2000年8月24日，以国务院名义正式颁布了《国家行政机关公文处理办法》(以下简称新《办法》)，自2001年1月1日起施行，1993年的《办法》同时废止。新《办法》共9章57条，与1993年的《办法》相比增加了2章12条，具体修改的地方总共在100处以上。新《办法》的主要特点是：法律效力和权威性得到了提升，强调加大职能部门的责任，突出强调要加强公文的审核把关，在行文规划中对部门行文和部门内设机构行文问题专门作了规定，对公文处理的规范化问题有了一些新的或更加严格的要求，专门强调了公文管理问题，公文种类中取消了“指示”增加了“意见”，在公文格式与公文用纸方面也提出了一些新要求。