运用税收杠杆优化产业结构研究

◆赵美凤

 内容摘要：当前供需结构持续失衡使产业结构调整问题不断成为人们的关注点，税收是体现国家意志且对各经济主体实行有效调控的一种分配手段，它与产业结构的发展变化高度相关。这种相关性，正是税收调节产业结构的理论基础。产业结构的优化、升级是我国经济结构调整的主线，为此，税收政策应在一定程度上服务于产业政策，并通过税收的经济杠杆作用更好地优化产业结构。

 关键词：产业结构  税收杠杆  优化

   一、税收政策调节产业结构的理论分析

 （一）市场机制和产业政策对产业结构合理化的总体调节。

 首先，从产业结构演变的历史来看，在市场经济自由竞争的时期，由于价格、利率、工资等市场参数的自发运行和均衡调节，各部门、行业分配资源所形成的比例关系是按照价值规律的要求形成的，故该时期产业结构合理化的动力源于社会各经济主体对平均利润率的追逐过程，这个过程形成的产业结构均衡实际上是通过市场机制自动而非自觉的运行获得的。其次，从产业结构的决定因素来看，需求结构和供给结构对产业结构的决定和影响，都只能通过市场机制的运行并转化为有效需求和有效供给实现的。因此，市场是产业结构变动和发展最综合表现的地方。第三，从各国产业结构的水平看，一般说来，市场机制完善的国家，其产业结构不仅相对合理，而且还处于较高的水准。相反，市场机制不完善的国家，其产业结构不仅严重失调，而且长期处于低水准。由此可见，市场对产业结构具有总体的调节功能，市场机制的正常运行是产业结构合理化的基本条件。

 然而市场的资源配置功能不是万能的，市场机制在资源配置方面也会出现的“市场失效”。为此，各个国家纷纷制定了产业政策，并以此作为实现产业结构合理化的主要政策措施。产业政策通常具有如下特征：1.产业政策属于高层次的政策，它主要是通过对供给源泉和基础即产业活动的调节来干预社会再生产过程；2.产业政策通过经济政策的形式，凭借行政强制力促进或者限制某些产业的发展，故它在整体作用间接性的前提下，又具有局部作用的直接性；3.产业政策涉及对产业结构变动趋势的考察，故具有较长的时间跨度，这种持久性的作用特点就决定了产业政策的内容只能是概略的和粗线条的，必须通过一些经济杠杆等具体手段来体现其效能。

 （二）税收是体现产业政策、促进产业结构合理化的主要工具。

 在市场机制正常运行的条件下，价格、工资、利率等经济杠杆，都只是市场机制的自适应变量。在税收、信贷、投资、补贴等因子组成的经济杠杆系统中，税收是国家为实现其职能，依据法律无偿取得财政收入的一种分配手段，它和其他经济杠杆相比：1.具有广泛的调节范围。在商品经济条件下，无论是宏观、中观，还是微观意义上的产业结构调控，本质上都只能是价值调控、货币流通调控。税收作为体现国家意志，深刻干预社会再生产各过程运行的一种价值形式，它对社会各部门、行业乃至个人经济利益的调节都直接表现为对市场中流通的货币数量进行的全面调节；2.税收能较有效地体现国家的调节意志。税收杠杆实际上是一种融经济性、行政性和法律性于一体的综合调节手段；3.税收杠杆作用的全面性、综合性和有效性，它可以使高层次的产业政策措施逐步细化和具体，并得以准确实现。由此可见，尽管体现产业政策，调节产业结构的经济杠杆有许多，但税收不能不说是其中最主要的调控手段。

 二、税收政策调节产业结构的规范分析

 一般说来，税收政策主要包括两方面的内容。一是税收目标。它是国家或政府希望通过预定政策的实施所能达到的目的。税收目标的具体选择将考虑一个国家的产业结构成长阶段或不同的经济、政治等背景。二是税收手段。它是指依据既定的目标，政府所采取的具体税收调节措施。如税种、税目、税率及税收优惠、税收惩罚等手段。故税收政策可以看作是税收目标和手段的具体结合状态。税收政策对产业结构的调节，主要也将通过税收调控目标的实现程度和具体税收手段的选择来实现。

 （一）税收政策调控与产业结构比例的演变。

 英国经济学家克拉克把全部的经济活动划分为第一产业、第二产业和第三产业，克拉克认为，随着经济的发展，劳动力首先由第一产业向第二产业移动，当人均国民收入水平进一步提高时，劳动力便向第三产业移动。虽然产业比例的结构性变化有其自身的演变规律，但税收杠杆的能动调节对产业的顺序演进仍具有重要的影响。税收政策对产业比例的结构性变化的调节，基本上可以分为两个层面。第一层面，在一个特定的时期内，产业结构是既定的，故由三次产业比例所决定的税收分配各要素的形成、联结方式及数量关系也是相对稳定的。税收可以根据社会总供给与总需求的对比态势，相机抉择松态型、紧态型或松紧交替型的税收政策。当需求过度增长、供给滞后时，税收可以促进三次产业关系的协调来奖励发展新兴产业，实行低税负，多优惠等扶持和奖励措施，刺激有效供给的合理增长，抑制过度需求，实现供需总量和结构的平衡；当有效需求不足、供给相对过剩时，税收分配可以减少国民收入分配中国家所占的份额，促使现存供给结构的变动，以实现产业结构的高度化为目标的税收政策；当供需基本均衡时，税收分配在侧重中性调节的同时，要重点扶持有潜力的产业，抑制夕阳产业，从而使产业结构由低水准均衡向高水准均衡演变。第二层面，在一个较长的时期内，产业结构是变动的，三次产业比例的结构性调整，以合理的税收分配结构为重要前提。税收通过对国民收入的调节，对三次产业比例的演变具有重要的前瞻性影响。宏观税率、产业税负及产业差别税率等因素都会直接或间接地制约和影响着三次产业发展的规模和速度，当然，这要有一套体现上述各因素的完善的税收制度。首先，通过对三次产业发展设计一个合宜的总税负，过高或过低的宏观税率都有可能影响三次产业比例的及时改变和顺序演进。其次，根据三次产业演变的自身规律，区别设计产业税负，使第一产业相对地位不断下降，第二、三次产业相对地位不断上升的演变过程由自动实现转为自觉实现。第三，税收还可以通过扶持连锁关系紧密的主导产业和“瓶颈”产业，实行差别税率的税收倾斜政策，及时有效地带动其他产业的发展。

 （二）税收政策调控与工业化过程中产业结构的演变。

 税收政策对工业产业结构演变趋势的调节可以归纳为两点：1.从横向看，无论是发达国家还是发展中国家，其工业的产业结构现状总是错综复杂的，既有轻工业与重化工业的并存，又有原材料工业与加工组装业的并存等，税收政策可以根据现有工业产业结构布局采取“重重工业、轻重化工业”、“重原材料工业、轻加工组装业”的倾斜税负政策，来直接调节收入差异，从而使现有工业布局呈现有序的规律。2.从纵向看，税收政策对工业化产业结构的变动功能是通过对工业结构演进动因的适宜调节来实现的。具体说来，首先，税收政策调控与供给结构的改变。税收杠杆通过调节工业结构各行业间的劳动力、资本、技术、资源等供给因素在工业结构成长各阶段的拥有情况和相对价格，从而使工业产业结构演变的不同阶段呈现不同的生产率上升率，达到鼓励与抑制的目的。其次，税收政策调控与需求结构的变动。中间需求和最终需求的比例决定了生产中间产品和最终产品产业的比例关系。故税收对需求结构的调节主要体现在中间产品、个人与社会消费需求、投资需求等因素及其相互关系上，依据工业结构的变动趋势所形成的收入需求弹性，制订不同税负的政策措施，可达到工业结构的成长以适度的需求结构为动因。第三，税收政策调控与进出口贸易。既然资本、技术、劳动力及产品在国际间的移动是客观的，那么根据各自的工业产业政策和进出口战略制定不同的关税差别税率也应该是必然的。通过“奖出限入”区别对待的税率设计，国际贸易对工业结构的成长也会出现极为良好的效应。

 （三）税收政策调控与产业变动及其产品资源结构的演变。

 产品作为产业组织生产经营活动的成果，也是税收杠杆调节的广阔领域，税收杠杆对产品资源结构的调节体现在对税种、税目、税率及减免税等具体手段的综合运用上。1.选择不同的资源因素确立税种，对产品资源结构具有广泛、全面的调节功能；2.通过设计税目，规定各税的调节幅度，从而使税收调节产品资源结构的预期目标得以实现；3.设置产品差别税率，规定各种资源产品不同的税收调节深度，有效地体现鼓励和抑制的政策；4.根据经济生活中的新发展、新变化，针对某些企业或产品，按照国家产业政策的规划，设置税收优惠或加成征收等补充措施，使税收杠杆在调节产品结构时具有必要的灵活性。如国家可对急需的行业、产品给予一定的税收优惠，以加速产品资源结构的顺字演进，反之，对有悖于产业发展序列的行业或产品可实行加成征收手段，限制其发展，迫其淘汰。

税收手段作为重要的产业结构政策间接干预手段之一，随着一国经济的发展，其实际上充当着直接干预手段的替代角色，在产业结构政策实施手段中的地位日益提高，但也有一定的局限性。

 三、税收政策调节产业结构的局限性分析

 （一）政府干预的缺陷。

美国宪政学家詹姆斯·麦迪逊在《联邦党人文集》一书中说，“如果人都是天使，就不需要政府了。如果是天使统治人，就不需要对政府有任何外来的或内在的控制了。”这就是说，人不是天使，由人组成的政府也不是天使。公共选择理论也认为，政府中的政治家和官员追求的是个人效用最大化，虽然增进公共利益也是其中的一项内容，但不是首要的内容。因此政治家在追求其个人目标时，未必符合公共利益和社会目标。即使政治家的目标是增进公共利益，还存在着政府失灵现象。如信息匮乏、官僚主义等导致决策无效率。政府过多的干预还会形成市场主体对政府的依赖，从而抵消市场的作用。

 （二）税收政策的滞后性。

 相机抉择的税收政策对产业结构调整的作用首先面临的是时间方面的限制。税收政策的实施会产生一定的时滞，如认识时滞、决策时滞、执行时滞和反应时滞。经济生活中问题的出现到被政府发现、认识需要一段时间，这就是认识时滞；当政府对情况有所了解，再做出决策，是决策时滞，如增税、减税等要经过立法机构通过；决策通过后要付诸实施，这时的时滞为执行时滞。在我国，由于收入任务是以计划指标下达给各税务机关，为了完成收入任务，执行税务机关往往会截留税收政策，人为延长税收政策的执行时滞；反应时滞是税收政策付诸实施到最后产生效果之间的时间。由于一系列政策时滞的存在，税收政策对产业结构的调整具有明显的滞后性。

 （三）法制环境的制约。

 税收是以法律的形式进行的征收，因此受整个法制环境的制约。首先，税收在中央与地方之间划分的不完善导致各地区产业结构严重趋同。我国实行的是以所得税和增值税为主体的税制结构。2008年所得税（含外商投资企业与外国企业所得税以及个人所得税）占全部税收收入的27.5%；增值税、消费税（含进口环节增值税及消费税、出口退增值税及消费税）占全部税收收入的40.7%。在税收分享上，增值税是税种分享，中央和地方七五、二五分成，从2002年开始，中央与地方共享的所得税部分开始实行中央与地方分成。由于税收上的利益，各地方政府就会竞相发展价高、利大商品的生产，阻碍不同地区企业与本地区企业的兼并与联合，滞缓了产业结构调整的进程。其次，我国现行企业所得税的税收优惠设计上，虽然以产业为导向，但对我国产业结构的调整作用并不大。另外，执法中问题也很多，如税务部门擅自扩大优惠政策执行范围，或变通政策违规批准减、免税，地方政府越权减免企业税收、税务机关对不实的纳税申报审核不严等。再如依率计征被收入计划取代，征税的随意性很大。对于各级税务机关，完成下达的收入指标是根本，富裕的地方就可以藏富于企业，而贫困地区往往是“寅吃卯粮”，也就根本无暇顾及什么税收的产业导向作用。

 四、税收杠杆在实现国家宏观决策和调节经济运行方面的对策

 当前，我国税收制度中存在的问题已严重阻碍了我国国内需求的扩大，因此有必要进行税制改革，以保持经济平稳较快增长，促进国民经济又好又快发展。

 （一）运用税收杠杆提高劳动生产率以改善供给。

 降低企业税收和加速设备折旧有利于企业资本的积累和刺激企业增加对技术改造的投入。营业税部分税目的税率应适当调低、中小企业及微利企业所得税税率也应适当调低。这虽然会在一段时间内相应减少财政收入，但有利于减轻企业负担，增强自我发展能力，提高竞争力，长期来看有利于促进经济增长、有利于培植税源。同时还应看到，我国现行税制对中小企业的实际税负远高于一般纳税人，这让中小企业在市场竞争中处于不利地位。当前世界经济萎靡不振，加上自身竞争实力弱、融资贷款困难，内忧外患已使大批中小企业举步维艰。我国70％以上的税收由中小企业创造，80％左右的就业由中小企业解决。因而眼下应着力对其提供税收优惠。这既有助于中小企业加快产业转型和资本转型，也有利于提升企业家信心，提高全社会投资水平，保证整体就业率，促进经济平稳较快增长。

 （二）税收杠杆优化产业结构的功效。

 长期以来，我国经济的高速增长主要是基于大规模廉价劳动力和资源的不经济投入所驱动。这种粗放的增长方式同时也带来了资源短缺、环境污染等诸多问题。因此要通过扩大资源税征收税目、提高税率和优化税率结构等方式促使企业节约资源，转变经济发展方式；要加快环境税的制定，使得我国税收体制更加“绿化”。同时利用税收的调节作用把投入在重工业领域的过度资源转移到服务业等内需行业来，促进一、二、三产业的协调发展，也要把税收优惠的重点转向拉动内需的领域、积极推动产品技术进步的企业，以推进经济转型进程，降低企业转型成本。当前，在要素成本上升、人民币升值等因素影响下，国内很多出口企业陷入困境。对此，政府可以改革出口退税政策，采取结构性的税收优惠措施，提高机械、电子等高科技、高附加值产品的出口退税率，帮助企业渡过难关，尽快实现经济转型和产业升级。

 （三）进一步完善税制改善民生以扩大总需求。

 事实证明，只有实行合理的税收制度“藏富于民”，让人们共享经济社会发展成果，才能够真正拉动内需增长、尤其是国内消费的增长，提高总需求水平。当前有必要减轻低收入者负担，加强对高收入者税收征管，强化个人所得税调节收入分配的作用。为此，政府首先应借鉴发达国家经验，实行个税工资薪金所得减除费用标准“指数化、动态化”，使之随物价变动作出相应调整，以保障公众收入不受影响，同时加强对高收入者个人所得的税收征管。其次，完善消费税，调整消费税的课税范围，将酒精、汽车轮胎等投资品剔除，将娱乐业、奢侈性服务业、“极品”商品、部分高档保健品等纳入，使税收充分发挥其公平收入分配的作用。再次应适当取消或降低人民大众普通消费品的增值税税率，以减轻中低收入阶层的生活负担。此外应将社会保障税的开征事项近快纳入议事日程，以缩小城乡差距，消除民众的后顾之忧，提高民众的收入预期和心理预期，全面提升社会整体的消费意愿，增强国内居民的消费能力。最后应改变目前过多使用实施较简便但针对性和灵活性较差的减免税和低税率方式的现状，结合产业政策，多采用针对性较强，使用较灵活，成本收益比较大，效率较高的间接税式支出方式，如：加速折旧、税收抵免、费用扣除、优惠退税、准备金制度等间接税式支出方式。

 （四）规范税收征管以保证财政资金来源。

 低税率并不一定意味着财政收入的萎缩。只要努力规范税收征管，严厉打击逃税、避税行为，减少实际征税过程中的人为因素甚至超越制度的因素，明晰各项税收优惠措施，严格遵守相关税收制度，则由低税率刺激所带来的税基的扩大是能够保证财力增长的。同时，应进一步规范预算外收支，使税费合理划分，坚决取缔不合理收费项目，减轻企业外部成本，为投资者创造一个良好的社会环境，提升投资者、劳动者对经济前景的信心。在进行税收体制优化的过程中，为了有助于完善市场在调节经济运行中的作用，还应充分尊重市场经济的内在规律性。

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