文字解读：《呼包鄂乌“十四五”一体化发展规划》政策解读

一、制定背景及意义

呼包鄂乌区域位于自治区中部，是黄河流域生态保护和高质量发展的重要板块，是呼包鄂榆城市群的重要支撑，是自治区的重点开发区域和经济发展核心区，在自治区高质量发展大局和全方位融入国内国际大市场中具有举足轻重的战略地位。2018年3月，习近平总书记在参加十三届全国人大一次会议内蒙古代表团审议时强调，“呼包鄂三市空间地理集中、产业基础较好、区位优势明显，要优化资源要素配置和生产力空间布局，形成有竞争力的增长极”。自治区党委政府高度重视呼包鄂乌一体化发展，2019年将乌兰察布市纳入一体化发展范围。经过多年的努力，四市正在从打基础、建机制、寻突破的协同发展阶段向一体化高质量发展的新阶段迈进。

推动呼包鄂乌一体化，增强区域创新能力和竞争能力，提高经济集聚度、区域连接性和政策协同性，对引领全区高质量发展，推动形成优势区域重点发展、生态功能区重点保护的新格局意义重大。为深入贯彻习近平总书记对内蒙古重要讲话重要指示批示精神，按照自治区党委十届十三次全会关于“加快推进呼包鄂乌一体化”决策部署，根据《内蒙古自治区国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》，制定出台《呼包鄂乌“十四五”一体化发展规划》。

二、总体要求

(一) 指导思想

以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻党的十九大和十九届二中、三中、四中、五中全会精神，认真落实习近平总书记对内蒙古重要讲话重要指示批示精神，立足新发展阶段，完整、准确、全面贯彻新发展理念，融入和服务新发展格局，按照自治区党委和政府工作要求，牢固树立一体化发展理念，立足各自比较优势和功能定位，以呼包鄂乌城市群建设为载体，以优化资源要素配置和生产力空间布局为主线，以推进智慧城市建设一体化为牵引，以构建长效体制机制为抓手，强化首府呼和浩特市龙头带动作用，引领带动整个区域协同联动发展，全面提升科技创新、产业协作、基础设施、生态环境、公共服务、开放合作等重点领域一体化水平，实现分工合理、优势互补、各具特色、区域一体，打造自治区强劲活跃的增长带动极，建设引领全区高质量发展的主要动力源，培育我国中西部有重要影响力的城市群。

（二）基本原则

坚持改革开放、创新驱动。坚持合理分工、共建共享。坚持生态优先、绿色发展。坚持统筹谋划、一体推进。

（三）发展定位

按照自治区总体发展定位，根据呼包鄂乌的区域地位、发展优势和历史使命，确定了五个发展定位“三区一屏障一腹地”，即自治区高质量发展引领区，智慧城市共建共享先导区，一体化发展先行区，黄河“几”字弯生态安全重要屏障，向北开放桥头堡重要战略腹地。

（四）发展目标

力争到2025年，呼包鄂乌一体化发展取得实质性进展，阻碍生产要素自由流动的行政壁垒和体制机制障碍基本消除，城市群综合承载能力和辐射带动作用明显增强，建成引领全区高质量发展强劲动力源。“十四五”期间，呼包鄂乌四市地区生产总值力争年均增长6%左右，城镇常住人口预期增长5%左右。到 2035 年，基本形成呼包鄂乌一体化发展新格局，整体竞争力和影响力显著增强，基本建成空间结构清晰、城市功能互补、要素流动有序、产业分工协调、交通往来顺畅、公共服务均衡、生态环境美好的黄河中上游最重要的现代化城市群。

三、主要内容

（一）构建一体化发展空间格局

一是优化城市功能定位。依托特色资源和产业基础，发挥比较优势，优化四市城市功能布局和空间结构，促进城市分工协作、错位发展，完善城市群和城镇发展体系，支持呼和浩特市重点提升服务功能，包头市重点发挥制造业辐射功能，鄂尔多斯市重点优化现代能源供给功能，乌兰察布市重点提升枢纽经济集聚功能。二是完善城市群和城镇发展体系。支持呼和浩特市在推进呼包鄂乌一体化发展中走在前、作表率，发挥首府龙头带动作用。坚持把生态和安全放在更加突出的位置，增强四市中心城区服务功能。强化城市空间连接、功能传导作用，推动县城强身健体。支持位于城市群范围内的重点镇加强与周边城市的规划统筹、功能配套，稳步提升小城镇承载力。健全城乡融合发展体制机制和政策体系，促进城乡融合发展。三是促进人口向优势区域集中。优化城市人居环境，有序引导非边境地区人口向大中城市和小城镇集聚。严格控制位于农牧业核心区城镇建设用地总量和开发边界，加快农牧业转移人口市民化。服从生态环境保护需要，减少人类活动对自然空间的占用，推动重点生态功能区人口有序退出。加快户籍同城化改革，率先在呼包鄂乌城市群实行户籍通迁制度。

（二）协同打造区域科技创新高地

一是大力优化创新空间布局。支持四市在突出优势特色产业领域培育国家重点实验室，布局建设自治区重点实验室、工程研究中心、产业创新中心、技术创新中心，构建创新平台体系。二是共建国家自主创新示范区。依托呼包鄂3家国家级高新区，合力创建呼包鄂国家自主创新示范区，打造自治区自主创新的重要源头和原始创新策源地、研发转化和推广应用基地。三是积极提升协同创新能力。聚焦优质能源资源、生态环境保护、特色优势产业、国防科技工业等重点领域，紧扣产业链供应链布局创新链。完善公共科技资源共建共享机制，推进创新资源共享。创建以呼包鄂为核心的科技成果转移转化示范区，协同推进科技成果转移转化。深化科技管理体制机制改革，构建普惠型创新支持体系，强化协同创新政策支撑。四是激发人才创新活力。完善人才评价激励机制和服务保障体系，优化各类人才的创新创业条件和生活环境。鼓励科技人才在城市群内自主流动、择业创业，健全人才流动和共享机制。

（三）协同建设现代化产业体系

一是引导优势特色产业合理布局。以呼和浩特市为龙头发展现代服务型经济，以包头市稀土新材料为重点建设战略资源基地，以鄂尔多斯市为重点建设现代能源产业基地，以乌兰察布市为支点打造物流枢纽和口岸腹地，推动形成特色鲜明、分工合理、相对完整、安全可靠的区域产业链供应链体系。二是推动重点产业联动融合发展。根据资源环境承载能力，优化能源开发布局，以呼和浩特市为重点建设光伏材料产业基地，以包头市为重点建设稀土新材料产业基地，以鄂尔多斯市为重点建设煤基等新材料产业基地，以乌兰察布市为重点建设石墨新材料产业基地，按照集群化发展方向，统筹发展先进新材料产业。支持建设呼和浩特、乌兰察布、鄂尔多斯等大数据清洗加工基地，合力打造数字经济高地。树立全域旅游观念，以发展文化遗产、草原风情、健康体育和休闲度假为重点，联合打造高端特色旅游目的地。坚持以水定产、量水而行，协同建设特色农畜产品产业带。三是提升产业层次和发展能级。发挥要素成本、区位条件等优势，支持蒙西（包头—鄂尔多斯）产业转型升级示范区提档升级，推进与沿海发达地区共建产业合作园区，提升产业层次和发展能级。探索“园区共建、项目共管、收益共享”的合作模式，共建重点产业和重点项目对接会、上下游企业推介交流会等产业供需对接平台。借鉴长三角生态绿色一体化发展示范区经验做法，研究建立跨区域一体化发展合作示范区。

（四）提升基础设施互联互通水平

一是构建一体化的综合交通运输体系。以国家高速铁路主通道为骨架，以建设1小时快速客运圈为目标，共建轨道上的呼包鄂乌。推进区域内国省干线升级改造，畅通“瓶颈路”、打通“断头路”，提升城市群路网联通程度。高质量建设呼和浩特新机场，推进包头、鄂尔多斯、乌兰察布机场改扩建，布局建设清水河县、固阳县、凉城县、乌审旗等通用机场，合力建设机场群。加强以机场、高铁站、公路客货站场为中心的综合交通枢纽建设，统筹布局综合交通枢纽。二是合力建设现代物流体系。以建设呼和浩特陆港型、商贸服务型国家物流枢纽，包头、鄂尔多斯生产服务型国家物流枢纽，乌兰察布—二连浩特陆港型国家物流枢纽为重点，打造国家物流枢纽网络。统筹物流枢纽设施、骨干线路、区域分拨中心和末端配送节点建设，推动物流网络内外联通。加快仓储设施、搬运设备、单元化物流器具标准化、信息化、数字化改造和资源协同共享，一体推进物流标准化信息化。三是推进智慧城市建设一体化。完善信息基础设施一体化布局，加快5G网络建设，联网发展物，数据中心节点建设和网络化布局。建立数据采集、更新机制，加快数据资源共享开放。统一技术标准、建设标准，支持四市建设符合各自实际的智慧城市管理系统，推进各市智慧城市管理系统互联互通。四是共同建设能源基础设施。统筹区域内电力基础设施建设，有序推动呼包鄂乌区域存量特高压输电通道配套新能源建设，加快呼包鄂坚强局部电网建设，推进源网荷储一体化发展，规划建设蒙西至河北、至天津、至安徽、至河南、至南网特高压绿色电力外送通道，加快构建一体化天然气管网。五是统筹推进水利基础设施建设。以黄河为纽带，以大黑河、昆都仑河、浑河、什拉乌素河等河流为骨干河道，统筹加强防洪减灾体系建设。完善十大孔兑等支流防沙治沙拦沙冲沙防治体系，建立黄河应对凌汛长效机制，科学推进岱海、哈素海等生态区域补水，依托黄河流域水利工程联合调度平台，实现区域内水资源监控能力项目联网，促进水利基础信息共享。

（五）共筑黄河“几”字弯生态安全屏障

一是推动生态共建共保。构建以阴山山脉为构架、以黄河及其支流为脉络的沿黄生态廊道，加强林草保护修复和荒漠化治理，共建绿色生态网络。实施生态环境分区管控，提升生态环境治理体系和治理能力现代化水平，共抓生态制度管控。二是加强污染协同防治。实施更严格的产业准入标准和污染物排放标准，强化四市大气污染联防联治。加大对黄河内蒙古段干流、大黑河、浑河、昆都仑河、东河等主要支流及哈素海等重点湖库保护和治理力度，开展联合巡河（湖），联动实施黄河“清四乱”行动，推进跨界水体环境治理。统筹规划建设工业固体废物资源回收基地和危险废物资源处置中心，加强四市医疗废物集中处置设施建设，加强土壤污染及固废危废协同治理。三是共促绿色循环低碳发展。大力发展节能环保、清洁生产、清洁能源、生态环境、基础设施绿色升级、绿色服务等产业，共建绿色产业体系。全面推行用能预算管理，优化能耗要素配置，加强能耗“双控”约束，共推节能减排降碳。加强生态文明宣传教育，推动形成节约适度、绿色低碳、文明健康的生活方式和消费模式，共倡绿色生活方式。

（六）加快公共服务共建共享

一是推进基本公共服务标准化便利化。实施四市统一、有机衔接的基本公共服务标准化管理，以标准化促进均等化、普惠化、便利化。依托智慧城市建设一体化，推进政务服务、公共交通、教育医疗、就业社保等公共服务便捷共享。二是共享教育文化体育资源。推动四市数字教育资源共建共享，促进四市职业教育一体化发展。鼓励博物馆、美术馆、文化馆等建立合作联盟，实现公共文化资源共享。完善全民健身公共服务体系，推进社会体育场地设施建设和学校场馆开放共享，共同发展体育事业。三是深化卫生健康和养老服务合作。健全重大突发公共卫生事件医疗救治体系，共筑公共卫生防线。加快优质医疗资源扩容和区域均衡布局，共享优质医疗资源。增加养老服务多元化供给，鼓励四市联建共建养老机构，共建养老服务体系。四是共建公平有序的社会环境。推动四市社会治理平台一体化运行，建立健全安全生产责任体系和联动长效机制。推动区域内公共就业服务平台全部联网，加强劳动保障监察协作，联合开展就业洽谈会和专场招聘会，合力营造良好就业创新环境。推动信用体系建设，加强四市信用信息归集、共享、公开和应用。

（七）联手打造内陆改革开放高地

一是合力打造一流营商环境。完善四市统一的市场准入标准和流程，探索构建跨区域的统一市场准入服务系统，持续深化放管服改革。实施高标准市场体系建设行动，共建统一的市场规则、互联互通的市场基础设施，加快推进市场一体化。依托全区一体化政务服务平台，继续扩大四市政务服务事项互办互认、协同联办范围。二是协同推进更高水平开放。优化畅通向北开放通道，主动融入西部陆海新通道，加强与俄罗斯、蒙古国等国家的经贸往来，融入共建“一带一路”。加强四市口岸规划衔接，优化口岸发展布局和功能定位，拓展物流和供应链功能，建设泛口岸经济体系。完善通关全流程一体化管理机制和运行模式，提高通关一体化水平。三是共建高水平开放平台。推动呼和浩特国家跨境电子商务综合试验区、呼和浩特等国际航空快件中心、呼和浩特、鄂尔多斯综合保税区等各类开放平台建设。支持乌兰察布建设中欧班列集结中心，联动呼包鄂三市增加本地货源，提高中欧班列开行质量。依托区域内会展中心资源，积极举办各类重要国际会议和赛事，协同办好国际性会展。

四、推进规划实施

全面加强党对呼包鄂乌一体化发展的领导，通过加强组织领导、健全推进机制、加强政策协同、凝聚更大合力等四方面提出规划实施保障措施，进一步完善实施保障机制，确保规划主要目标和任务顺利实现。